horse76 史丟丟

〔文／李俊緯 2012.12.22〕

最近美麗灣渡假村的環評鬧得沸沸揚揚，儼然成了環保界的大事。但仔細想想，環評制度最初是設計來做什麼的呢？除了防止開發行為或政策對環境的傷害之外，還有什麼更積極的意義呢？在偶然的機會下，我聽了台大法學院葉老師講授的「環境影響評估」這堂課，聽到的內容讓我覺得很驚訝！環評制度起源於美國，台灣在制定環評法時本來想參照美國這套制度，但演變至今卻大相逕庭，不但在處理開發案時常有爭議，連環保署長沈世宏都覺得現今的環評制度讓環保署「錯置戰場」。究竟環評的初衷是什麼呢？台灣與美國兩者的制度有什麼不同？怎麼會演變成這樣？（究竟是命運的安排，還是另有隱情？）讓我們繼續看下去…

雖然我大學時自詡關心環境議題，卻是到了畢業後在準備高普考時才真正有嘗試去瞭解「環境影響評估」這個時常在環境新聞中出現的詞語。

環境影響評估審查作業流程中，有個地方讓我很納悶，就是在第一階段環評中提出「環境影響說明書」的是開發單位，在第二階段環評提出「環境影響評估報告書初稿」的也是開發單位！照這樣看來，最近沸沸揚揚的美麗灣環評中，提出「環境影響說明書」或「環境影響評估報告書初稿」給環保署審查的就是美麗灣渡假村自己囉！雖然我知道業者會委託工程顧問公司幫他寫，但這樣就表示業者可以自己跟工程顧問公司商量，把說明書或報告書寫得漂亮一點囉！？而且在第一階段環評中，「處理民眾意見」的是開發單位，環保署並沒有直接傾聽民眾意見的機會，而環評往往在第一階段就這麼「有條件通過」了……。

 
▶ 台灣的環評流程 （圖／環保署網站）

雖然滿腹的疑問，但為了準備考試，我依然硬是把這個流程背了下來。但至少我開始明白為什麼某些開發案鄰近地區的民眾會走上街頭 ------- 因為在這樣的制度下，公民參與的機會很少。

美國的環評制度

在一次偶然的機緣下，我到了台大法學院旁聽葉老師的「環境法」，其中有一堂課就是在談「環境影響評估」。讓我驚豔的是，葉老師並不是像考試用書那樣直接講台灣的環評法規，而是從環評制度的發源地 ------- 美國開始談起。

美國的環評制度始於他們意識到各種政策、開發行為對環境造成的傷害，旨在讓決策者「think more」，也就是促使開發行為、政策的主管機關提早思考，思考如何把這件事做得更好。此外，美國的環評除了考慮自然科學的「證據」外，也考慮社會學的面向。

葉老師舉了某個美國知名的案例作說明：

公路局想要開一條完成後具有高經濟效益的公路，但這條路會經過印地安人的傳統領域，且區域內是重要的野生動植物棲地，所以必須進行環評。首先，交通部身為公路局的主管機關，必須提交環境影響評估報告給各部會，包括環保署、內政部等等。收到環境影響評估報告後，環保署可就其環保的專業提出意見，內政部也可就其對印第安民族的瞭解提出意見。這些意見會回覆給交通部並公開，一方面交通部可參酌這些意見做最後的決策，一方面公民團體在獲取這些資訊後可做監督的動作，若不滿交通部的決策，甚至可提出訴訟！

值得注意的是，依照環評法規定，建議書不可空白，一定得寫些東西才行，且環保署提出的建議僅供交通部參考，並不具有否決效果，不會有太多的顧慮或為難，因此可就其環保的專業洋洋灑灑提出真實的見解！而真正握有否決權的是交通部，所以交通部可參酌各部會的意見請公路局修正建案，或是乾脆不建了。當然，決策執行後若出問題，交通部要負責！此外，因為各部會都得參與環境影響評估報告的審查並提出意見，所以各部會皆有懂環評的人才！

這條公路，美國交通部最後決定不建了。

    
▶ 文中舉例的美國環評制度架構概略圖 （圖／李俊緯）

台灣的環評制度

葉老師接著回過頭來談台灣的環評制度，我把兩者的比較整理成如下的表格，其中台灣的部份以近期的美麗灣渡假村環評為例：

就以上的表格看來，這一次的美麗灣渡假村環評，環保主管機關的權力很大，壓力也很大，在各方夾擊的情況下所做出的決定，往往無法滿足各個利害關係人的期待。而身為這個開發案的目的事業主管機關 ------- 台東縣政府建管課，若依美國的環評制度，本該扮演提出環境影響評估報告、受公民監督、做決策、負責任的角色，但在台灣卻 … 涼涼的，還跟開發單位站在同一陣線，一起對抗環保主管機關。無怪乎環保署長沈世宏於12月7日的環境基本法十週年論壇中語重心長地表示，環評制度讓環保署「錯置戰場」！
P.S.美麗灣的「目的事業主管機關」與「環保主管機關」皆隸屬於台東縣政府。

其實政府早年在擬環評法草案的時候，本來想參照美國這套制度，但為何後來會大相逕庭呢？葉老師繼續講述台灣環評制度形成的背景：早年政府很重視至海外留學的學者所帶回的新觀念，而其中有留學美國的學者帶回了環評的概念。1992年台灣的國會改選，1994年台灣的環評法通過後，隨即有一件經濟部所屬原子能委員會的環評案。依照原先規劃的環評制度，此案本來應該由經濟部執行環評，但剛改選的國會不信任經濟部，擔心會有「球員兼裁判」的情事發生，於是要求由第三方單位來執行環評，以求「公正」。此舉種下了今日台灣環評制度變成這樣的因……。

葉老師評：環評制度該著重的是目的事業主管機關「擔當、自省」的問題，而不是「公不公正」的問題。因為環評制度的初衷是讓決策者「think more」，也就是促使開發行為、政策的主管機關提早思考，思考如何把這件事做得更好。而台灣往往把焦點擺在結果 -------「過」與「不過」，而較少思考過程 -------「如何把這件事做得更好」。

聽了葉老師這堂課，讓我有一種「哇勒！原來還有這回事啊！」的感覺，想寫下來與大家分享^^

美麗灣今天就要的環評了。在聲援之餘，或許我們可以來思考一下，環評的初衷是什麼。

最後，謹引用一句座右銘：莫忘初衷。

祝福台灣！

相關資料：「法律人談環保」專欄 @環境資訊中心

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2012.12.28 修(1)